El 18 de agosto, Estados Unidos impuso nuevas sanciones contra integrantes de la Corte Penal Internacional (CPI). Entre los afectados se encuentran Tomoko Akane, jueza japonesa y presidenta del tribunal, y Abdoulaye Seye, abogado senegalés y alto funcionario litigante de la Fiscalía.
Las sanciones puestas por Estados Unidos consisten en bloqueos a los bienes que puedan encontrarse bajo jurisdicción estadounidense y restringen, en términos generales, su acceso al sistema financiero de ese país.
Estos no son casos aislados. Las sanciones alcanzaron a 13 integrantes del personal de la CPI, entre ellos nueve jueces. Washington ha convertido así su desacuerdo con el tribunal en una política que afecta personalmente a quienes participan en sus investigaciones y decisiones.
La noticia puede parecer simplemente otro episodio de tensión entre Estados Unidos y un organismo internacional, pero resalta una controversia: ¿puede la CPI investigar o procesar a ciudadanos de países que no pertenecen a ella?
Estados Unidos sostiene que no debería hacerlo. El secretario de Estado, Marco Rubio, ha argumentado que funcionarios de la CPI han participado en acciones destinadas a investigar, arrestar o procesar a personas cuyos gobiernos no han consentido la jurisdicción de la Corte.
Estados Unidos e Israel no son Estados parte del Estatuto de Roma y Washington considera que la actuación de la CPI contra sus ciudadanos o los de sus aliados constituye una extralimitación.
El argumento parece sencillo. Sin embargo, para comprender la controversia faltan mas elementos.
No pertenecer a la CPI no significa necesariamente estar fuera de su jurisdicción
El Estatuto de Roma, que creó la Corte Penal Internacional, no fundamenta su jurisdicción exclusivamente en la nacionalidad del acusado, pues tratándose de los crímenes comprendidos en su competencia —genocidio, crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra y, bajo determinadas condiciones, el crimen de agresión—, una de las bases que permiten intervenir a la Corte es que la conducta investigada haya ocurrido en territorio de un Estado que sí haya aceptado su jurisdicción.
Un ejemplo permite entender la lógica. Supongamos que un ciudadano extranjero viaja a México y comete un homicidio en Querétaro. No podría defenderse diciendo: “Mi país no reconoce la jurisdicción de los tribunales mexicanos”.
México no necesita el consentimiento del gobierno de ese extranjero para juzgar un delito cometido en territorio mexicano. La jurisdicción procede del lugar donde ocurrió el hecho, no solamente de la nacionalidad del acusado.
La lógica aplicable a la CPI es semejante, aunque no idéntica, porque México ejerce soberanía sobre su territorio, mientras que la Corte es un tribunal internacional cuya competencia procede del Estatuto de Roma y está sometida a los límites y condiciones establecidos en él.
Por eso, que Estados Unidos no forme parte de la CPI significa que, como Estado, no asumió las obligaciones correspondientes a sus miembros. Pero de ello no se desprende necesariamente que cualquier ciudadano estadounidense quede fuera de la jurisdicción de la Corte independientemente del territorio donde presuntamente haya cometido un crimen.
El caso de Israel y Palestina
Esta diferencia resulta fundamental para entender el conflicto actual. Israel no pertenece a la CPI. Palestina, en cambio, sí accedió al Estatuto de Roma en 2015. La Corte ha determinado que, para efectos de su competencia territorial, su jurisdicción en la situación de Palestina comprende Gaza y Cisjordania, incluida Jerusalén Oriental.
Israel rechaza esa interpretación y asegura que puede agredir a Gaza aunque ese territorio esté bajo la jurisdicción de la Corte Penal Internacional, por lo que ha impugnado la jurisdicción de la Corte.
La posición sostenida por la Corte es que no necesita el consentimiento de Israel para investigar presuntos crímenes cometidos dentro del territorio palestino sujeto a su jurisdicción. Mientras tanto, Israel sostiene diversos argumentos jurídicos en sentido contrario.
Hay, por tanto, una controversia jurídica real que no necesita simplificarse suponiendo que solamente una de las partes tiene argumentos. Pero las sanciones estadounidenses introducen un problema diferente.
De la controversia jurídica a la coerción económica
Estados Unidos puede sostener que la CPI interpreta equivocadamente el Estatuto de Roma. Puede desconocer determinadas decisiones del tribunal, cuestionar su jurisdicción, respaldar las impugnaciones correspondientes y utilizar los instrumentos jurídicos y diplomáticos a su disposición.
Pero congelar bienes y restringir el acceso al sistema financiero de funcionarios que intervienen en las decisiones de la Corte ya no constituye un argumento jurídico acerca de los límites de su jurisdicción. Lo que estamos viendo es el ejercicio del poder económico de un Estado contra las personas encargadas de ejercer funciones judiciales internacionales.
Son dos cosas distintas. Una cosa es decir: “Su tribunal no tiene jurisdicción y éstas son nuestras razones jurídicas”, y otra cosa es decir: “Su tribunal carece de jurisdicción y, puesto que ustedes insisten en ejercerla, utilizaremos nuestro poder económico para sancionarlos personalmente”.
La CPI ha denunciado las medidas como un ataque contra su independencia y contra el orden jurídico internacional. La preocupación ha alcanzado también a las Naciones Unidas: el secretario general, António Guterres, expresó seria preocupación por las sanciones, mientras que la ONU recordó que, aunque ambas instituciones son independientes entre sí, considera a la CPI una pieza importante de la justicia penal internacional.
Incluso aliados de Estados Unidos han expresado preocupación
La reacción de Japón resulta particularmente significativa. Tomoko Akane es japonesa y su país pertenece a la CPI. Después de las sanciones, el gobierno japonés las calificó como “muy lamentables” y reiteró su respaldo a la Corte y al fortalecimiento del Estado de derecho internacional.
Posteriormente, el gobierno japonés fue más lejos. El ministro de Asuntos Exteriores, Toshimitsu Motegi, informó que Japón había solicitado repetidamente y en distintos niveles a Estados Unidos que no sancionara a Akane y otros funcionarios de la Corte. Más tarde declaró que las medidas estadounidenses son incompatibles con la posición de Japón respecto de la CPI.
La importancia de esta reacción radica en que no procede de un adversario de Washington, sino de uno de sus principales aliados.
Mientras tanto, las sanciones han comenzado a ser cuestionadas incluso dentro de Estados Unidos. Organizaciones estadounidenses de derechos humanos y jueces de la propia CPI han acudido a tribunales estadounidenses para impugnarlas.
La discusión va mucho más allá de Estados Unidos
Aquí aparece la cuestión de fondo. ¿Qué ocurriría si cualquier Estado decidiera sancionar económicamente a los jueces internacionales que investigaran a sus gobernantes o ciudadanos? ¿Qué ocurriría si Rusia, China, Israel, Estados Unidos o cualquier otra potencia utilizaran sus instrumentos económicos para castigar personalmente a integrantes de un tribunal cuyas decisiones consideran ilegítimas?
La discusión dejaría de referirse solamente a quién tiene razón en un determinado expediente. Pasaría a involucrar la posibilidad misma de construir un sistema internacional en el que las controversias jurídicas puedan resolverse mediante procedimientos previamente establecidos.
La Corte Penal Internacional puede equivocarse. Sus decisiones pueden discutirse y combatirse jurídicamente. También puede cuestionarse su interpretación sobre los límites de su propia jurisdicción. Pero existe una diferencia fundamental entre impugnar la decisión de un juez y utilizar el poder económico de un Estado para castigar personalmente al juez que la tomó.
También es necesaria una aclaración: Estados Unidos no es parte del Estatuto de Roma y, por tanto, no está obligado por ese tratado como lo están sus Estados miembros. El problema es otro: hasta dónde puede llegar un Estado que decidió permanecer fuera de un tribunal internacional para obstaculizar su funcionamiento y sancionar personalmente a quienes ejercen las funciones que otros Estados les encomendaron. Ésa es probablemente la pregunta que convierte este episodio en algo más que una disputa entre Washington y La Haya.
La CPI afirma ejercer una competencia jurídica derivada del Estatuto de Roma. Estados Unidos afirma su derecho a proteger a sus ciudadanos y a los de países aliados frente a una jurisdicción que no reconoce.
Ambas posiciones pueden discutirse jurídicamente. Pero cuando la discusión abandona el terreno de los argumentos y entra en el de las sanciones personales, aparece un problema todavía mayor: en una controversia internacional sobre los límites de una jurisdicción, ¿deben prevalecer los procedimientos jurídicos o la fuerza económica del Estado que tiene mayor capacidad para imponer su postura?
